农业市场政策
农产品价格、农业补贴与市场风险
周晓时 · 2026 秋季
教材：柯炳生《农业政策概论》相关章节
丰收之后，粮价为什么会往下走？
主产区小麦收获季，收购点排队；贸易商报价低于农户的心理价。
托市，是指政府通过收购等措施支持市场价格。是否应当托市，需要比较它的作用与代价。
农户关心
- 卖得出去吗？
- 价格能不能覆盖成本？
- 明年还种不种？
政策要同时面对
- 种粮积极性与粮食供给
- 消费者与下游加工成本
- 财政负担与库存
- 国内外价差与进口
农业市场政策，处理的是国内农产品买卖中的价格、收购、补贴与风险分担。
本讲的主要内容
| 学习内容 | 需要掌握的问题 |
|---|---|
| 概念与历史 | 市场政策管什么？统购统销如何转向市场化？ |
| 保护价收购 | 最低收购价如何抬高市价？过剩从何而来？ |
| 目标价格与脱钩补贴 | 价补如何分离？与产量、品种是否挂钩？ |
| 三类工具比较 | 生产者、消费者、财政各自怎样变化？ |
| 支持保护补贴与农机、期货 | “三合一”、购机补贴与套期保值各起什么作用？ |
学习目标：能用供求图解释三类工具，并能联系中国稻谷、小麦、棉花等政策改革作简要评价。
概念与分析工具
农业市场政策的范围与供求分析
农业市场政策指什么？
习惯说法
我国常用农产品流通，指产品从生产者到消费者的过程；相关政策常称流通政策。
本书表述
农业市场政策：与国内贸易相关的政策。
农业贸易政策：与国际贸易相关的政策。
本讲聚焦国内：收购、价格支持、直接补贴、储备与期货等；进口关税、数量限制等内容放到贸易政策一讲。
柯炳生《农业政策概论》相关章节对“市场政策 / 贸易政策”的区分
供给与需求：以番茄市场为例
买方：愿意买，也买得起
其他条件不变，番茄价格下降，人们通常愿意多买一些。
价格上升，购买量往往减少。
卖方：愿意卖，也能生产
其他条件不变，价格提高，生产者往往愿意增加供给。
但作物生长需要时间，供给不能立刻增加。
丰收使同一价格下可出售的番茄增多。如果需求没有同步增加，价格可能下降。
读供求图，先认识价格和数量
纵轴：价格 P
每公斤卖多少钱。
买方支付的价格与卖方获得的价格，有时会因补贴而不同。
横轴：数量 Q
一定时期内买卖多少公斤。
分别看同一价格下想买多少、想卖多少。
- 供给 S：不同价格下，生产者愿意且能够出售的数量。
- 需求 D：不同价格下，消费者愿意且能够购买的数量。
均衡：在同一个价格下，愿意买的数量与愿意卖的数量相等。
无政府干预时的市场供求
读图顺序：从价格5元向右找交点，再向下读数量500公斤。
教学算例；并非实际农产品价格
消费者剩余：买到商品得到多少好处？
- 假设你买1公斤苹果，最多愿意支付8元。
- 实际只需支付5元，你得到的净好处是8−5＝3元。
- 这3元叫消费者剩余。把所有购买者的净好处加起来，就是市场的消费者剩余。
消费者剩余不是商品剩下来，也不等于购买后的现金余额。
生产者剩余：收入扣掉哪些成本？
- 假设农户多生产1公斤苹果，新增成本为3元。
- 这1公斤卖5元，超过新增成本的部分为2元。
- 可变成本随产量变化，例如种苗、肥料和作业投入。
对全部产量计算：生产者剩余＝销售收入−可变成本。
生产者剩余不等于净利润：固定设备等成本还没有全部扣除。
历史发展
土地制度改革与农产品购销体制改革
两大改革：土地与市场
农村土地政策改革
- 农民获得生产自主权
- 种得好，能够多挣钱
- 增强生产激励与经营自主性
农业市场政策改革
- 提供种什么、卖多少的价格信号
- 通过产品销售取得经营收入
- 引导农户根据价格调整生产
承包制让农户更多承担经营收益与风险；购销改革让农户更多根据市场价格安排生产。
政策发展过程（主线）
- 1953粮食统购统销起步；1955 年《农村粮食统购统销暂行办法》《市镇粮食定量供应办法》
- 1978年后陆续放开管制：先蔬菜水果，再畜牧水产，再粮食，后棉花；粮食先提价、后改购销体制
- 1985取消粮食统购，实行双轨制：合同定购与市场交易并存
- 1993取消粮食统销，粮本、粮票退出
- 2001–04棉花购销放开；2004 年起转向市场支持与补贴体系
统购统销：计划购销的基本逻辑
农村一端
按规定向国家交售粮食（统购），剩余部分的处置空间长期受限。
市镇一端
按定量凭证供应（统销），价格与数量由行政安排。
- 目标：在推进工业化时，由国家掌握主要粮源，保障城镇粮食供应。
- 代价：价格信号弱化，生产者激励与消费选择空间受到压缩。
- 理解今日“托市”“最低收购价”，需要对照这段历史：行政定价与行政收购曾是常态。
粮票：有钱，还要有购粮额度
票面怎样读？
河北省地方粮票，1975年。伍市斤就是5市斤，合2.5公斤。
能在哪里用？
背面写明限本省流通使用，并按当地规定购买粮食及粮食制品。
票和钱各管什么？
粮票记录可购买的数量；购买时仍需付款。票面上的5不是5元。
布票：买布也有数量限制
这张票写了什么？
浙江省布票，1980年。每张面额为壹市尺，计量的是布的长度。
一市尺有多长？
1市尺约为33.3厘米。粮票按重量计，布票按长度计。
怎样理解凭票购买？
购买纳入定量供应的布料，既要付钱，也要交相应布票。副券不能当成另一张布票。
双轨制与购销放开
1985 双轨
1993
价格由市场形成
双轨制：一部分粮食按国家合同定购，另一部分在市场议价交易。购销放开后，粮食价格更多由买卖双方协商形成。
- 1978 年后提高收购价，仍维持原制度框架——先调价格，再改规则。
- 2001 年全面放开棉花收购与销售；粮食购销市场化在主产区、主销区分步推进。
- 2004 年起，政策重心转向在市场基础上的支持保护，而不是回到全面统购。
2004 年之后的政策组合
价格支持
稻谷、小麦最低收购价；玉米、大豆、棉花等曾有临时收储。
直接补贴
种粮补贴、良种补贴、农资补贴（化肥等投入品）；后合并。
能力与风险
农机购置补贴；期货市场发展；保险等（本讲略及）。
随着购销管制放开，政府更多通过价格支持、直接补贴和风险管理支持农业。
保护价收购政策
政府按政策价格收购，支持农产品市场价格
保护价收购：定义
- 政府事先确定一个政策价格；当市场价格低于该价格时，政府（或指定收储主体）按政策价收购。
- 政策由两部分组成：定价 + 收购。政府有能力按承诺收购，才能把市价托在政策价附近。
- 若政策价高于原来的市场均衡价，农户愿意多卖，消费者却可能少买。
2002 年修订的《农业法》规定：粮食市场价格过低时，国务院可决定对部分品种实行保护价制度——即保护价收购安排。
《中华人民共和国农业法》相关条款（保护价制度）
保护价收购的原理与效果
沿6元虚线读数：需求400公斤、供给600公斤，政府收购差额200公斤。
教学算例；暂不考虑进出口、储存成本和收购限额
谁获益、谁负担？
| 对象 | 典型变化 |
|---|---|
| 生产者 | 面对更高出售价格，产量倾向增加，生产者剩余上升 |
| 消费者 / 加工企业 | 面对更高购入价格，消费量下降，消费者剩余下降 |
| 政府 / 纳税人（公共资金） | 支付收购款，还要承担保管、借款利息和可能的销售亏损 |
| 市场结构 | 交易更依赖政策收购；国内价高于进口成本时，进口可能增加 |
保护价收购通过抬高市场价格补贴生产者，成本由消费者与财政共同承担。
我国最低收购价与临时收储
- 稻谷从2004年、小麦从2006年实行最低收购价，目的是保护种粮积极性、稳定粮食供给。
- 2008年前后，东北三省及内蒙古对玉米、大豆实行临时收储；2011年棉花临时收储覆盖新疆等13个主产省区。
- 临时收储：在特定时期按政策价收购并储存产品。它与最低收购价都通过收购支持价格。
2008–2014 年，稻谷、小麦最低收购价大幅上调（早籼稻约75.3%，白小麦约53.2%，以2008年最终执行价为起点）。政策价高于供求相等时的价格，政府收购形成的库存就可能累积。
最低收购价的变化：2004—2025年
这是政府公布的收购价格，不是市场成交价。1元/斤＝2元/公斤。
根据历年最低收购价政策整理 · 三等粮 · 元/斤；近年水平见国家发展改革委公告
过剩之后：限定收购数量
稻谷
限定收购总量 5000 万吨
籼稻2000万吨、粳稻3000万吨
小麦
限定收购总量 3700 万吨
（近年继续实行分批下达）
- 从 2020 年起，对最低收购价收购实行总量限制，减轻无限托市带来的库存与财政压力。
- 收购总量有上限，并不表示每户粮食都能按最低收购价售出；还要符合执行地区、时间和质量要求。
- 小麦 2025–2026 年最低收购价水平改为两年一定，并继续限定收购总量。
国家发展改革委等部门最低收购价及限定收购总量通知
课堂讨论①：还要不要托市？
请说明所选方案如何兼顾粮食供给、农户收益、下游成本与财政负担。
目标价格政策
市场形成价格，财政补贴生产者
目标价格：卖粮收入与补贴分开
- 政府事先确定目标价格，作为计算补贴的参照。
- 农产品仍按市场价格买卖，政府不必为维持目标价而收购产品。
- 市场价格低于目标价时，按政策规定补贴生产者；不低于目标价时，不支付这项差价补贴。
“价补分离”是指市场价格由交易形成，补贴由财政另行支付。
目标价格补贴：每公斤的两笔收入
消费者购买
市场价格：4元/公斤
购买10公斤，支付40元。
生产者收入
卖粮收入：每公斤4元
差价补贴：每公斤2元
两项合计：每公斤6元
为什么市价是4元？生产者每公斤合计得到6元，愿意供给600公斤；按本例的需求曲线，价格降到4元，消费者才愿意买600公斤。
因此，补贴为6−4＝2元/公斤，总额为2×600＝1200元。下一页看图。
目标价格政策的原理与效果
① 生产者所得6元 → 供给600公斤。② 要卖完600公斤，沿需求线读得市价4元。
本例需求关系：价格＝10−数量÷100，所以10−600÷100＝4元/公斤。
教学算例：假设按当期销售数量补差，不代表所有实际政策
新疆棉花：从政府收储到差价补贴
- 2014年起，新疆棉花开展目标价格补贴试点，替代临时收储。
- 棉花按市场价格出售；市场平均价格低于目标价格时，按规定向生产者发放补贴。
- 纺织企业按市场价买棉花，政府不再为维持目标价而收购新增棉花。
- 需要核定补贴对象、面积或产量；补贴越大，财政负担越重。
改革改变了支持方式：从政府高价买棉，转向市场交易、财政补贴。
政策讨论：目标价格能替代托市吗？
相对托市的改进
- 市价回落，降低下游用棉成本，进口压力可能减轻
- 减少高价库存积压
- 生产者收入仍可获得补偿
仍然存在的问题
- 财政支出可能很大
- 核实农户面积、产量等信息需要人力和经费
- 若多种某种作物能多领补贴，农户可能因此扩大其种植面积
讨论：在保障生产者收入的同时，如何减轻库存压力和财政负担？
脱钩补贴政策
补贴与当期产量、价格脱开，按基期面积等发放
什么叫“脱钩”？
- 脱钩补贴：补贴与“种什么、产多少、市价高低”不再挂钩；可按固定基期的土地面积等确定补贴。基期，就是事先选定的历史年份或时期。
- 欧盟在 2000 年代改革中推进单一支付等脱钩安排（约 2005 年起更系统地实施）。
- 完全脱钩时，今年多生产或改变品种，不会因此多领这项补贴。
脱钩的政策含义：收入支持可以保留，种植决策更多交给市场价格。
脱钩补贴：今年多种，补贴会增加吗？
| 教学情形 | 补贴计算 | 多生产会怎样？ |
|---|---|---|
| 按今年产量补贴 | 每公斤补1元 | 多产100公斤，多领100元 |
| 按固定基期面积补贴 | 历史认定10亩，每亩100元 | 今年增产或改变作物，仍领1000元 |
- 第二种情形还假定：不要求当年生产，基期也不随今年产量更新。
- 因此，农户主要根据市场价格和成本决定是否多生产。
WTO规则：什么是黄箱与绿箱？
黄箱：受到约束的支持
通常指不符合豁免条件、对生产和贸易有影响的国内支持。
例如，市场价格支持通常需要计入支持水平。
绿箱：满足条件的支持
对生产和贸易没有或仅有很小扭曲，并符合具体规则。
符合条件的科研服务、脱钩收入支持等可归入其中。
WTO即世界贸易组织。“扭曲”指政策改变原本由价格和成本引导的生产、交易选择。
我国玉米、大豆生产者补贴
- 2016 年：取消东北玉米临时收储，实行“市场化收购 + 生产者补贴”。
- 2017 年：大豆由目标价格调整为生产者补贴，与玉米统筹。
- 2020年规定：中央对有关省区安排补贴时，玉米、大豆分别采用2014年、2019年基期面积上限。
中央给省区安排资金的基期面积，不等于每户领取补贴的计算面积。农户是否种玉米或大豆仍会影响补贴，不能视为完全脱钩。
三种政策工具的区别
保护价收购
抬高市价
政府收购剩余产品
消费者承担较高价格
目标价格
市价随行就市
财政补差额
消费者按市场价格购买
完全脱钩补贴
市价少受干扰
按固定基期支付
多生产不增加补贴
比较时分别看：农户得到多少、消费者支付多少、政府花费多少。
三种政策比较
同一张供求图上，比较价格、数量与剩余
比较前，先算无补贴时的两块剩余
- 消费者剩余：需求线下、5元价格线上方的三角形。
500×(10−5)÷2＝1250元。 - 生产者剩余：5元价格线下、供给线上方的三角形。
500×5÷2＝1250元。
接下来仍用这组供求关系：保护价、目标价均设6元/公斤；完全脱钩补贴定额550元。
三种政策比较①：价格与数量
| 政策 | 生产者每公斤所得 | 消费者每公斤支付 | 生产量 / 消费量 | 政府收购量 |
|---|---|---|---|---|
| 无补贴 | 5元 | 5元 | 500 / 500公斤 | 0 |
| 保护价收购 | 6元 | 6元 | 600 / 400公斤 | 200公斤 |
| 目标价格补贴 | 4元售价＋2元补贴 | 4元 | 600 / 600公斤 | 0 |
| 完全脱钩补贴 | 5元，另领定额补贴 | 5元 | 500 / 500公斤 | 0 |
保护价使买卖双方都面对高价；目标价格补贴使生产者所得与消费者支付分开。
三种政策比较②：收益与财政支出
| 政策 | 生产者剩余＋直接补贴 | 消费者剩余 | 政府现金支出 |
|---|---|---|---|
| 无补贴 | 1250元 | 1250元 | 0 |
| 保护价收购 | 1800元 | 800元 | 1200元（收购款） |
| 目标价格补贴 | 1800元 | 1800元 | 1200元（补贴款） |
| 完全脱钩补贴 | 1250＋550＝1800元 | 1250元 | 550元（补贴款） |
- 保护价收购后政府持有200公斤库存；收购款不等于社会净损失。
- 本表未计储存成本及库存处置价值，不据此直接计算社会总福利。
表中的1800元、1200元从哪里来？
保护价收购
生产者剩余：
600×6÷2＝1800元。
消费者剩余：
400×(10−6)÷2＝800元。
政府收购款：6×200＝1200元。
目标价格补贴
卖粮收入：4×600＝2400元。
可变成本（供给线下的面积）：
600×6÷2＝1800元。
补贴：2×600＝1200元。
生产者剩余加补贴：
2400−1800＋1200＝1800元。
完全脱钩时：原有剩余1250元＋定额补贴550元＝1800元。本例完全脱钩支出550元，另两种各支出1200元。
农业支持保护补贴
三项补贴合并，支持耕地地力保护与粮食适度规模经营
合并前的三项补贴，各补什么？
| 政策名称 | 主要用途 |
|---|---|
| 种粮农民直接补贴 | 直接给种粮农民发放补贴，支持其收入。 |
| 农作物良种补贴 | 良种指适合当地、产量或品质较好的种子；支持农户使用良种。 |
| 农资综合补贴 | 农资指化肥、柴油等生产投入品；用于缓解其涨价影响。 |
2015年部分省份试点，2016年全国推开三项补贴合并。
为什么要把三项补贴合并？
- 过去分别发放三项补贴，补贴对象和资金用途需要重新梳理。
- 耕地不能只在当年多产粮，还要维持土壤肥力等长期生产条件。
- 粮食经营者还需要贷款、技术和作业服务，支持方式不只是逐亩发钱。
改革把资金用途集中到两项：保护耕地生产能力，支持粮食适度规模经营。
两项用途：保护耕地与支持规模经营
耕地地力保护
地力是土地持续生产作物的能力，例如土壤肥力。
补贴与耕地保护相联系，鼓励不撂荒、养护地力。
农户领取条件按地方办法执行。
粮食适度规模经营
通过扩大经营或统一作业服务，降低每亩生产成本。
支持方式包括贷款担保、利息补助和生产服务。
并不等于只给大农场发现金。
贷款担保帮助符合条件的经营者获得贷款；利息补助由财政承担一部分贷款利息。
与价格政策如何分工？
托底
玉米大豆：生产者补贴
农机购置补贴
- 价格支持、收入补贴和农机购置补贴的作用不同，需要结合政策目标分析。
- 评估某项政策时，还需考虑同期其他政策的影响。
农机购置补贴
农机购置补贴与机械化服务
政策起点与法律依据
- 2004 年中央一号文件提出；同年《农业机械化促进法》要求中央与省级财政安排专项资金，对购买先进适用农机给予补贴。
- 起步规模很小：当年约 0.7 亿元，在 66 个县试点；补贴不超过机具价格 30%，单机补贴上限约 3 万元。
- 通常由农户自主选择机具，先购买，再申请按机具档次规定的补贴；审核后发到银行卡。
《中华人民共和国农业机械化促进法》；历年农机购置与应用补贴政策通知
规模扩大之后
- 大型机具单机补贴额可到数万元至十余万元量级（以当年分档为准，例如玉米收获机、青饲机、拖拉机、挤奶设备等）。
- 小农户不一定要买机器，也可付费请机手完成耕地、播种或收获。购机补贴可增加这类作业服务的供给。
小农户可以购买农机作业服务
照片中的作业
山东青岛大场镇，2024年6月。联合收割机将收获的小麦卸入运输车辆。
买机器，还是买服务？
机手或服务组织购置机器，为多个农户作业；农户可以按亩付费请人收割。
补贴怎样影响农户？
购机补贴降低购机者的投入成本，也可能增加当地作业服务供给。
课堂讨论②：补机器还是补现金？
讨论要点：购机补贴、现金补贴与托市的作用不同，应根据政策目标选择。
期货市场
通过期货合约管理价格风险
现货与期货：交易的是什么？
现货交易
买卖实际商品。
例如：面粉厂向粮商购买小麦，约定交货与付款。
期货交易
在交易所买卖标准化合约，约定未来交割的品种、数量等。
标准化是指交易所统一规定品种、数量和交割要求；交割是按合约履行交货等义务。
- 期货价格反映交易者对未来供求的判断，是市场参考，不是政府承诺的未来价格。
- 套期保值：把现货经营与方向相反的期货交易结合，减少价格波动的影响。
期货如何帮助经营者判断和管理风险？
- 价格发现：许多买卖者根据各自信息报价、成交，形成公开的期货价格，供生产和贸易决策参考。
- 套期保值：经营者把现货业务与相反方向的期货交易配合，尽量用一边的收益弥补另一边的损失。
- 投机交易：交易者主要希望从价格变动中获利，也可能亏损；他们为其他人提供交易对手。
期货价格会变化，也可能判断失误；它是市场参考，不是未来价格的保证。
中国农产品期货的起步
- 1993 年 3 月 1 日，郑州粮食批发市场启用“中国郑州商品交易所”名称；同年 5 月 28 日推出标准化期货合约。
- 当前农产品相关期货交易主要集中在郑州商品交易所与大连商品交易所。
郑州商品交易所（示例）
例如：棉花、小麦、白糖、苹果、花生等。
同一种产品可按质量、交割要求设不同合约。
大连商品交易所（示例）
例如：玉米、大豆、豆粕、鸡蛋、生猪等。
豆粕是大豆榨油后留下的产品，常用作饲料。
小麦跌价：为什么卖出期货能弥补损失？
- 假设预计卖10吨小麦，先按2500元/吨卖出10吨对应的期货合约，此时不交小麦。
- 售粮时现货、期货都跌至2300元/吨：
卖粮收入＝2300×10＝23000元。 - 在期货市场按2300元/吨买回同类、等量合约，结束原交易：
期货收益＝(2500−2300)×10＝2000元。
合计25000元。这里假设两种价格同步变化，并忽略手续费；若两种价格同涨，期货亏损也会抵消卖粮增收。
套期保值还需要了解的三个词
- 平仓：做一笔方向相反、数量相等的同类合约交易，结束原来尚未了结的期货交易。
- 基差：现货价格减去期货价格。两种价格不一定同步变化，因此通常不能完全抵消风险。
- 保证金：履行合约的资金担保，不是全部货款；价格不利时，可能需要追加资金。
套期保值是管理价格风险，不是保证盈利；还要考虑交易成本、资金和合约匹配。
综合与延伸
开放条件下的农业市场政策
国际市场怎样影响国内政策？
- 进口到岸价：货物运到本国港口时的价格，通常包含运费和保险费；与国内价格比较还要考虑税费等。
- 国内托市价明显高于进口成本时，可能出现国内粮食入库、进口粮食进入市场的现象。
- 关税是进口时征收的税；配额限制或安排进口数量。它们会影响进口成本与数量。
国内农业支持政策需要同时考虑国际价格、进口条件和农业贸易规则。
储备与缓冲：和保护价什么关系？
保护价收购
市场价格过低时按政策价收购；收购后形成政府持有的库存。
储备调节
也可在价高时抛售、价低时购入，增加或减少市场供应，减缓价格波动；效果取决于投放或收购的数量与时机。
- 最低收购价执行中，收购入库和适时销售是重要操作环节。
- 收购限额约束政策性收购的数量。
粮食入库后，还要支付哪些成本？
从收粮现场看库存
新疆裕民县，2018年8月。小麦通过输送设备入库，粮仓成为库存的存放场所。
买入以后还有支出
粮食需要检验、装卸和保管；储存期间还要防潮、防虫，并承担损耗风险。
比较政策时要算完整
收购款不等于最终净成本。还需考虑后续保管费用，以及出售库存取得的收入。
农业市场政策的演变
目标价 / 生产者补贴
+ 农机 + 期货
改革逐步减少对市场价格的直接干预，并结合收入支持、生产能力建设与风险管理。各类工具仍可同时使用。
本讲小结
- 历史：从管住购销，到市场形成价格，再到市场基础上的支持保护。
- 工具：保护价抬市价；目标价补差额；完全脱钩补贴不因当年多产而增加；我国生产者补贴仍与所种作物有关。
- 中国实践：稻麦保留最低收购价并限量；棉保留目标价；玉米大豆转生产者补贴；三项补贴合并；农机与期货并行。
- 评价：同时看供给、收入、消费者、财政、开放条件与执行成本。
课末检验：三句话，判断并解释
① 不成立：托市抬高市价，消费者剩余通常下降。
② 成立：这是相对保护价收购的关键特征。
③ 不成立：按当年特定作物的种植面积补贴，仍会影响种什么、种多少。
课后思考与资料入口
- 任选稻谷最低收购价或新疆棉花目标价格，用本讲三类工具框架写 400–600 字政策短评（目标、机制、受益者、代价）。
- 查找最近一年小麦或稻谷最低收购价通知，记录价格水平与是否限定收购总量。
- 比较稻谷、小麦、棉花、玉米和大豆的支持政策，说明补贴分别与市场价格、种植面积或产量有何联系。
课程页：农业政策概论 · 课件 · 教材：柯炳生《农业政策概论》
下一讲见
农业市场政策
周晓时